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当代世界2016年12月第12期

政治极化与政治遗产


  理解奥巴马的政治遗产,除国内具体政策、外交及军事安全等视角外,美国制衡性政治制度设计的内在逻辑悖论同样是重要的切入点,而且也是导致美国政治极化的根本原因所在。

  随着美国总统巴拉克· 侯赛因·奥巴马2017年1月20日离任临近,回顾政治极化条件下奥巴马治国理政过程,分析其政治遗产对美国未来政治发展的影响具有重要的现实意义。

美国政治极化为何发生?

  奥巴马执政时期的政治极化及其持续加剧,与美国制衡性政治制度设计、运作层面的内在矛盾密不可分。从设计层面看,以宪法为核心内容的制度设计凸显着权利本位、分权制衡的特点。在防止了统治阶级内部特定集团或其成员全面垄断政治的同时,极大地增加了政治妥协的困难。  

  从制度运作层面讲,由于宪法原则表述抽象含混,制宪时期被排斥在政治过程之外的利益集团有可能依据力量对比变化,通过赋予宪法条文新的含义争取进入政治过程[1]。在被纳入政治过程的利益集团大量增加后,诉求各异且变动不居的利益集团间达成妥协更为困难。因此,坚守“自由主义是自由保守的自由,保守主义是保守自由的保守”的政治底线[2]成为保证政治制度正常运转的前提。持续摆脱资源稀缺的市场魔咒,在法律上确保每一社会成员具有可预期、可操作的“股东”身份又成为坚守政治底线的条件。

  历史上,通过对印第安人的排斥与屠杀,北美殖民地获得了“无尽”的土地供应。通过契约式治理方式,大量种族、文化、宗教信仰各异的欧洲商业移民[3]在拓殖北美过程中获得了“股东”地位。立国迄今的240年内,美国通过购买领土、对外战争、排斥与屠杀印第安人、南北内战和参加第一、二次世界大战,持续摆脱了市场魔咒;通过进步主义运动、“新政”和民权运动,改革了制衡性政治制度,通过推行国家干预与福利国家政策,缓和了“股东”间资源分配的紧张关系。劳工、妇女、黑人及其他少数族裔得到了“完全的”“股东”资格,进入了政治过程。二战后美国依靠制度性霸权攫取了“超额”的外部资源,以高于其他国家的资本收益、劳动力市场雇用价格和社会福利等多种形式,将丰厚的霸权红利“派发”给全体“股东”,更“完美”地缓解了“股东”间资源分配的紧张关系。因此,在相当长的时期内美国的制度设计为国内各政治势力达成妥协创造了前提条件。

  相反,一旦综合实力相对衰落,攫取能力无法满足摆脱市场魔咒、保持红利派发不断增长的预期,股东间资源分配关系紧张,“完全的”“股东”身份兑现困难时,美国政治制度设计与运作内在矛盾埋下的政治极化种子就会被激活,达成妥协的政治底线难以坚守,制衡性政治制度运转就会陷入困境,为此进行改革反而加剧政治“极化”的可能性就会大大增加。

美国政治极化与奥巴马的治国理政

   “新政”执行至20世纪70年代末,现代自由主义造成的社会弊端和冷战中居于守势这两大因素,刺激了古典自由主义重返政治主流。式微的现代自由主义被迫以“第三条道路”为标榜赢得执政,在古典自由主义被挤压了政治经济领域的操作空间后,新保守主义通过直接靠拢社会文化领域的基督教右翼保守派,实现了小布什的八年任期和意识形态的继续右倾。伴随全球化与新兴市场国家崛起,伊拉克、阿富汗战争侵蚀了美国霸权的掌控能力;而通过转换竞争领域,保持全面领先地位的“颠覆性创新”发挥作用的周期与摆脱政治“极化”的努力未能同步,导致美国摆脱市场魔咒难度加大,保守主义势力消除自由主义弊端的努力与自由主义治理的既成局面发生碰撞,在这些综合因素作用下,当奥巴马试图通过“变革”,实现自由主义意识形态范畴内左转“纠偏”和缓和政治极化时,他采取的措施,如围绕着施政所必须的财政投入优先次序安排、税收增减幅度调整所展开的博弈,便加剧了政治极化。具体体现为以下特点。


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2016年11月9日,希拉里·克林顿承认在美国总统选举中失败。图为11月9日,美国加州的民主党支持者获知希拉里·克林顿在美国总统选举中失败的消息后拥抱哭泣。

一、极化弱化了奥巴马施政效果

  首先,在理念上,奥巴马“变革”匡正了自由放任与小政府取向,摒弃了“人人靠自己、(通过)自由市场让一部分人富起来后便会惠及其他人”的“破旧哲学”;认为美国“面临的问题不是政府太大或是太小,而是政府是否有效;(反对)国家仅施惠于富裕者……(要求)为每一位愿意致富的人提供机会……(以建立)可靠的共同富裕之路。”[4]虽然,对自由放任理念的匡正并未否定自由市场对资源配置的基础性作用,但因涉及利益再分配的优先次序取向而成为八年政争的肇始。

  其次,在政策上,面对始于2007年的危机与两场对外战争引发的经济社会问题,奥巴马八年中实施了堪比罗斯福“新政”的施政方针,包括:通过制定《美国创新战略》强化领先世界的“颠覆性创新”能力,以开辟经济增长新领域,“卸载”追赶型国家竞争力;通过发展依靠制度性霸权攫取“超额”外部资源,摆脱市场魔咒的能力,如推进TPP谈判、批准进程;通过增加富人税负,降低中产阶级纳税额度,向社会下层增加福利缓和资源分配的紧张关系,如医疗保障法案;并试图通过移民制度改革赋予非法移民“完全的”“股东”资格等各项政策,如“梦想法案”;以标本兼治、重建经济长期持久增长基础、兼顾社会公平。[5]但为实施这些措施进行必要的财政投入优先次序与税收结构的调整时,无可避免地涉及利益再分配而招致了既得利益者的强烈反弹。

  例如,奥巴马将始于2007年的危机视为长期经济结构性失衡的结果。第一任期伊始便迅速安排了七项短期刺激措施和加强金融监管、新能源战略、出口倍增计划三项长期政策。民主、共和两党虽然一致承认经济刺激措施的必要,但后者更相信市场对效率与公平的调节作用;主张减税,反对实行大规模社会福利,反对向高收入者增税以促进社会公正。因此,奥巴马第一任期内所有获得通过的重要经济法案,均是党派划线的投票结果。即使在最急迫的《美国恢复与再投资法案》审议过程中,共和党众议员无一人投票赞成,参议院仅有三名共和党人投了赞成票。而更为激烈的利益博弈,导致2011年8 月1日标准普尔因两党就主权债务上限争议调低了美国主权信用评级,随后的2012年又出现了财政断崖。第一任期之初,依靠本党对第111届国会两院的掌控而获得通过的医保法案,通过诉讼拖延至第二任期得以保留,却因拨款争议遭到事实上的搁置。政治博弈因此弱化了政策落实效果,降低了受惠者的获得感。

二、极化强化了美国政治制度的“否决政体”色彩,加剧了取得共识的困难,阻挠了奥巴马兑现全部变革目标

  反对势力依托宪法制度性规定,成功地阻止了奥巴马对“变革”的“垄断”,造成其政策出台困难。与政策效果滞后、结构调整艰难和经济无包容增长相伴随,受益/损者们被进一步推向意识形态光谱的两极。

  首先,在“否决政体”的强大作用下,奥巴马无力推进次要施政目标,守护既有政治遗产成为第二任期内主要任务。由于触犯了既得利益者却未满足受益者的预期,奥巴马腹背受敌。随着2009年2月“茶党”和2011年2月占领华尔街运动出现,民主党2010—2014年先后失去众参两院。政治资源枯竭的奥巴马已无力为次要施政目标凝聚起政治共识。满足反对势力强行捆绑附加议案的要求,用以交换医保法案获得财政拨款;采用总统行政命令规避国会审议的方式,兑现在控枪、移民政策改革、减少温室气体排放、推进清洁能源计划等议题上的承诺,成为奥巴马第二任期的主要行为方式。从结果看,此举对于奥巴马巩固政治遗产、兑现竞选承诺有效却有限。例如,《清洁能源法案》被最高法院裁定暂缓实行后,奥巴马以签署行政协议的方式于2016年9月4日,在G20 峰会上向联合国递交了批准文书。行政协定避免了国会掣肘,但是履行协定所涉及的法律却必须获得国会的批准。同样,为保持美国优先地位、排斥竞争对手而发起的TPP由于遭到包括本党势力的广泛反对,亦难逃流产命运。此外,针对同性婚姻合法化的支持也只能以大批任用同性恋人士的谨慎方式顺势而为。[6]可见,在“否决政体”强大压力下,奥巴马任期结束时,其政绩清单已无圆满的可能。

  其次,极化将政治诉求推向极端,形成了党际斗争与党内斗争交叉共存的政治碎片化。在2011年提高债务上限法案的审议过程中,奥巴马争取了共和党温和派的支持,然而,在2010年中期选举后进入众议院的“茶党”成员干扰下,共和党的行动还要受到准第三方“茶党”掣肘。政治碎片化迫使奥巴马不得不动用“2011预算控制法案”……“逾期债务上限将自动调高”[7]的规定强行过关。又如,为改善基础设施,奥巴马力主加快高速铁路建设,加州地方利益集团率先表示反对,使其在结束任期前无法如愿,在此过程中,同样不乏本党地方势力台前幕后活动的身影。

奥巴马政治遗产与美国政治未来

  卸任之际,奥巴马留给美国的政治遗产尚算丰厚。奥巴马“新政”基本兑现了两次竞选中的承诺,实现了持续缓慢的经济复苏[8]。至2015年底失业率甚至降低到2008年经济危机前的水平,经济状况在主要发达国家中首屈一指。在促进经济发展的新“颠覆性创新”周期未能到来之前,美国在高端制造、清洁能源、信息技术、生命科学、气候变化等重点领域仍取得了系列性突破,得以继续在全球范围内抢占高科技前沿,保持了国家竞争力。[9]经司法裁决保留的医保法案(《患者保护与平价医疗法案》)和暂时被冻结的移民法案,象征性地缓和了利益分配矛盾(如《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》),同性婚姻合法化不确定的落实,实现了社会文化领域多元主义的新突破。然而,奥巴马上述政治遗产在缓解美国社会矛盾的同时,同样在两个方面影响着未来政治的走向。

一、奥氏的政治遗产在短期内将加剧美国的政治极化程度,而在中长期则有利于增强美国政治体制合法性

  梳理奥巴马的政治遗产可以发现,由于在两届任期内未能完全兑现“变革”与“反衰落”承诺,奥巴马各类施政措施带来的政策红利,大多为少数人享用,社会下层获利甚少,中产阶级不断萎缩,贫富悬殊状况没有得到有效改善,获益者与受损者的被剥夺感更为强烈,对于实质性的变革诉求更迫切,致使社会政治诉求以极端民粹的形式表现出来。

  2016年总统大选过程中,以桑德斯、特朗普为代表的左右两翼民粹主义代表人物均反对全球自由贸易。其中,右翼着力抨击高税收和非法移民,主张减税以及通过市场机制惠及大众,并严控非法移民;而左翼集中谴责政府对资本规制与提供服务不足,主张加强对收入分配与再分配的政府干预,增加社会服务。与20世纪50年代以来,左右两翼民粹主张引发的政治极化仅限于政治精英阶层而不涉及一般民众不同。随着2009年开始的两场社会运动和2016年大选中左右非建制力量的崛起,公众的政治意识被唤醒,因此带来的社会右倾、左倾趋势短期内必然加剧美国政治极化。

  然而,非建制力量的民粹化政治诉求,是一种通过选举非建制候选人,以寻找现行政治体制下维护民众利益途径的举动,而非否定现行体制。20世纪70年代以来,不断拉大的收入分配差距和日益增加的政治正确压力,使得民众怀疑权力精英在原有体制下解决问题的能力,损害了美国政府治理合法性和治理能力。通过民粹主义运动,非建制诉求在合法政治过程中得到表达,在常规政治中得到一定程度的反映,有利于宣泄不满情绪,平衡政治考量,进而增进美国政治体系的合法性。

二、作为奥巴马政治遗产的伴生物,短期内非建制力量崛起对美国国际地位造成多方面负面影响,但从长期看,非建制力量崛起,其影响是正面的

  首先,奥巴马的政治遗产加剧了美国的政治极化。短期内左右两翼非建制力量抬头,一些国家政府和民众会认为美国遭遇比较严重的治理危机,对其国家能力产生一定怀疑,低估其实力和未来国际地位。

  其次,此次特朗普所代表的右翼非建制力量胜选,短期内亦会损害美国与特定国家的关系,特别不利于美国与伊斯兰世界的关系。同时,特朗普片面强调美国本土利益至上,短期内也不利于美国维护其国际同盟体系乃至世界霸权。

  再次,从中长期看,随着两翼民粹交锋及逐步消退,有利于外界对美国政治体系长期稳定性和可调适性的认知。

  最后,外交领域的适度收缩,会将一些国际集体安全负担转移到其他大国身上,事实上有利于未来中期国际集体安全体系的稳定性,有利于美国集中力量解决国内问题。随着其他大国在人口结构等社会基本面问题凸显,在人力资本等方面具有潜在优势的美国将在长期国际竞争中重新增强其地位。

结  论

  摆脱资源稀缺的市场魔咒和保证公民“股东”地位是美国制衡性政治制度建立与正常运转的前提条件。而制度设计内在逻辑悖论,则是导致美国政治极化的制度根源。通过改革、“颠覆性创新”和战争及霸权地位吸收外部“红利”持续摆脱资源稀缺的市场魔咒,缓解贫富悬殊的紧张关系,又是避免政治极化的主要手段。当美国因战争削弱了自身的霸权地位,和吸收外部“红利”能力,“颠覆性创新”作用周期与政治极化发生未能同步时,缓解社会矛盾的改革反而加剧政治极化。因此,奥巴马的政治遗产一方面部分解决了美国的社会问题,为国家的进一步发展创造了积极条件。另一方面,这些成效不能从根本上消除固有的社会矛盾加剧的政治极化现象。在汹涌的民粹主义浪潮下,通过政治极化冲击后的政策调整,美国政治将回归相对平稳的常态,为继续维护其世界领导权做好必要的准备。

  (作者单位:中国社会科学院美国研究所)

  (责任编辑:徐海娜)

—————————

  [1] 王希:《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》,北京:北京大学出版社,2000年版,第8—9页。

  [2] 刘军宁:《保守主义》,北京:中国社会科学出版社,1998年版,第18页;李强:《自由主义》,北京:中国社会科学出版社,1998年版,第4页。

  [3] 查尔斯· A.比尔德、玛丽· R.比尔德:《美国文明的兴起》(第二章“美洲13个殖民地结构基础的奠定”),北京:商务印书馆,2010年版,第48—96页。

  [4] “President  Barack  Obama’s  Inaugural  Address  , ”  http://www.whitehouse.gov/blog/ inaugural-address/.

  [5]  National  Security  Strategy  ,  http//www. whitehouse.  gov/sites/default/files/res_viewer/ national_security_strategy.pdf.  

  [6] “同性婚姻合法化的政治制度背景及美国国内政治影响”,《美国同性婚姻合法化进程与国际影响》,《美国研究报告》(2016),北京:社会科学文献出版社,2016年版,第246—253页。

  [7]《美国研究报告》(2012),北京:社会科学文献出版社,2012年版,第235页。

  [8] 王荣军:“2015年的美国经济:增长持续,风险犹存”,《美国研究报告》(2016),北京:社会科学文献出版社,2016年版,第69—87页。

  [9] 根据世界经济论坛《全球竞争力报告2015》对全球140个经济体的竞争力评估,2015年美国在上述经济体中的排名为第三,资料来源:https//www.ind,org/news/IMD-releases-its-2015World-Competitiveness-Ranking.cfm.

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