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当代世界2016年12月第12期

特朗普政府亚太政策展望


  2016年12月9日,美国共和党候选人唐纳德·特朗普胜选,并成为第58届美国总统。这位在竞选期间堪称美国历史上争议最大的总统候选人,在对外政策方面发表了一系列让世界瞠目结舌的言论。但在美国的亚太政策方面,特朗普尚未有系统的阐述。不过,我们仍然可以从长期以来的美国亚太政策和特朗普团队的施政理念来一窥其亚太政策的端倪。


2016年11月10日,美国总统奥巴马(右)在华盛顿白宫会见当选总统唐纳德·特朗普。

特朗普政府将对美国亚太政策 进行新的评估与调整

  自奥巴马政府2009年高调宣布“重返亚太”,并最终将这一战略定位于“亚太再平衡”以来,美国亚太政策在实施过程中暴露出越来越多的问题。对美国亚太政策进行调整既是形势的需要,也是特朗普施政理念的必然。

  首先,即将上台的特朗普政府所面对的亚太地区形势与奥巴马上台之初相比已经发生了重大变化。尽管除中国之外的大部分亚太国家依然对美国的“亚太再平衡”战略表示接受甚至欢迎,但除少数国家如日本、澳大利亚等国家外,这一地区的多数国家开始对美国“亚太再平衡”战略的目的和能力持怀疑态度,在亚太地区事务尤其是与中美这两个地区大国的关系中,开始调整本国的战略和政策。

  2014年军事政变之后的泰国率先拉开了与美国的距离,尔后是政权更迭之后的菲律宾改弦更张,马来西亚则被《纽约时报》和《华尔街日报》等美国主流媒体视为继菲律宾之后倒下的第二块多米诺骨牌,越南也更加倾向在中美两大国之间保持平衡。总体来看,在奥巴马即将下野之际,美国在这一地区的领导地位并不比其上台之初更为强大;而且美国“亚太再平衡”战略所针对的目标即中国,不仅通过经贸往来巩固了与东南亚国家的关系,而且以成功的外交策略逐渐扩大了在东南亚国家的影响。泰国安全与国际研究学会主席提蒂南·蓬苏迪拉克(Thitinan Pongsudhirak)在谈到不断扩大的中国影响力时分析说,“这意味着明年东盟将更多地围着北京转,远远超过围着华盛顿转。而华盛顿真的必须想想未来要怎么做。”[1]而且,在奥巴马的八年任期内,美中两国的综合国力对比已经发生了巨大变化,即使在美国领先幅度最大的军事领域,这一差距也在逐渐缩小。上述因素和趋势需要特朗普政府对美国的亚太政策重新做出自己的评估和调整。

  其次,美国国内也在对奥巴马政府的亚太政策进行反思。一些美国智库学者认为,对于美国“亚太再平衡”战略而言,美中关系以及美国与亚洲其他国家的关系构成了这一政策的两个方面,但美国显然没有处理好这两者之间的关系。与奥巴马政府关系密切的智库美国进步中心(The Center for American Progress)中国政策主任韩美妮(Melanie Hart)认为,奥巴马政府在发展对华关系以及与其他亚洲国家的关系上取得了很大的进步,但是这两方面在不同的轨道上发展,而没有很好地融合在一起。她说:“美国正在加强它与东盟国家以及东亚峰会的接触,它也加强了与中国的伙伴关系,但这两个轨道并没有以应有的频率或是深度在中间交汇。所以,我个人的看法是,下届政府的优先考虑将是把奥巴马总统提出的这两个倡议结合起来,提高一个层次,把它变成一个更连贯的亚洲政策,把二者的实力结合起来,同时也把美国有关的官员结合起来,使之更统一。”[2]如果讲的更明确一点,那就是美国应该减少其“亚太再平衡”战略中遏制中国的成分,因为这是一项高风险、低回报的战略,对保障美国的国家安全与利益并无助益,更不利于向亚太地区国家发出一致的声音,从而导致美国“亚太再平衡”战略在不同轨道上相互拉扯甚至矛盾和冲突。能否制定一个连贯而统一的亚太政策,是摆在美国新政府面前的艰巨挑战。

  再次,尽管特朗普具体的亚太政策尚不清晰,但他的整个外交政策理念却是明确的——特朗普将自己的外交政策归纳为一句话——“美国优先”。“美国优先”具有两个含义:一是美国应当优先解决本国的问题,例如居高不下的失业率、债务危机、基础设施建设的不足等等;二是对外政策需以美国的国家利益为中心,对外政策要围绕如何“让美国再次强大”(Make America Great Again)这一大原则展开。不能否认,奥巴马政府在制定亚太战略和政策时,出发点同样是维护美国在这一地区的利益。但在对美国在这一地区国家利益的认知,以及如何维护美国在这一地区的国家利益问题上,特朗普与奥巴马政府显然有不同的理解。这也决定了特朗普政府必然会对美国亚太战略和政策做出新的评估和调整。

特朗普政府的亚太政策 将是在保持美国亚太政策 连续性基础上的微调

  即将执政的特朗普政府尽管会对美国的亚太战略和政策进行调整,但不能忽视这样的事实:美国对外政策具有很强的连续性,这既是由美国的国家利益所决定的,同时也受美国政治体制的制约。特朗普的亚太政策调整同样会遵循这样的历史轨迹。

  在美国对外政策史上,除非出现重大的历史事件或变故如珍珠港事件、“9 · 11”事件等,美国对外战略和政策一般不会出现剧烈的调整和变化,而是更多地表现出对外战略和政策的连续性,因为美国的国家利益没有从根本上发生改变。例如,在美国亚太政策上,尽管奥巴马号称是美国历史上第一位太平洋总统,但事实上第一位使用这个称呼的是尼克松。而第一次明确提出美国“重返亚洲”政策的是美国总统里根。冷战结束后,克林顿政府提出了“新太平洋共同体”的构想,这一构想的目标就是确保美国在亚太地区政治、经济、安全和文化上的主导权。而奥巴马政府的“重返亚洲”或“亚太再平衡”战略,实质上仍然是自冷战结束以来美国亚太政策的延续。历届美国政府对亚太地区的重视,恰恰说明了这一地区对美国而言是至关重要的,无论是在政治、经济、还是安全领域,都对美国具有不容忽视的影响。从这一角度看,无论特朗普政府未来对美国的亚太政策做怎样的调整,其亚太战略和政策是否冠以转向亚太或“亚太再平衡”,美国对亚太地区的重视程度不会发生明显的变化。

  此外,自奥巴马政府实施“亚太再平衡”战略以来,美国的国安、国防、外交三大系统都已经将主要的精力转移到亚太地区,上述部门的工作重心、焦点以及项目、框架和协议都向亚太地区进行了转移。这种转移可以说是美国行政机构和立法机构共识的结果,从体制外进入体制内的特朗普自然也要受到美国政治体系的约束,并成为这一政治体系政策的执行者。不仅如此,根据华盛顿智库战略与国际研究中心(CSIS)对美国智库、学者、社会精英以及前政府官员进行的调查,90%的被访者认为美国应该进行亚洲再平衡。从这一角度看,奥巴马政府的“亚太再平衡”战略在美国是有广泛共识的,特朗普政府的亚太政策即使不是正式或官方地表示要延续“亚太再平衡”战略,亦不至于另起炉灶,其亚太政策的内涵会继续延续,部分领域甚至会强化。战略与国际研究中心总裁兼首席执行官何慕礼(John Hamre)在谈到美国下届政府即将对亚太政策进行的评估时认为,毫无疑问的是,美国下届政府会对奥巴马政府的亚洲政策进行战略评估。但是,这个评估不会导致“亚太再平衡”战略的翻转,甚至会强化奥巴马政府2011年底到2012年初得出的结论——美国“亚太再平衡”战略的真正意义在于:在350年的时间里,美国第一次把亚洲作为它的第一优先地区。
  
  特朗普在总统竞选期间并未谈及他的亚太政策构想,也未表明他是否会继续奥巴马的“亚太再平衡”战略,但在他的竞选网站上,特朗普明确表示要加强美国的军力,并在东海和南中国海进行适当的部署,以遏制威胁到美国在亚洲利益的所谓“中国冒险主义行为”。大选投票前一天,特朗普的高级顾问亚历山大·格雷(Alexander Gray)和皮特· 纳瓦罗(Peter Navarro),在《外交政策》(Foreign Policy)杂志上发表了题为《特朗普的亚太政策前景:实力促和平》(Trump’s Peace Through Strength Vision for the Asia-Pacific)的文章,把特朗普的亚太战略描述为与里根总统的“以实力获得和平”的策略是一致的。他们表示,特朗普会寻求通过扩大海军来重建美国武装力量,把美国海军船舰的数量从目前的274艘增加到350艘。特朗普的国防事务顾问,参议院军事委员会成员杰夫·塞申斯(Jeff Sessions)和众议院军事委员会海上力量和部队投放小组委员会主席兰迪·福布斯(Randy Forbes)则坚信,特朗普的亚洲政策将仍然涉及某种形式的“转向太平洋”。从上述迹象看,不能排除特朗普政府会祭出比奥巴马政府“亚太再平衡”战略更为强硬的亚太政策。

  尽管特朗普在竞选过程中也发表了一些充满孤立主义色彩的言论,如指责美国在亚洲的长期盟友韩国和日本没有支付足够的安保费用,他要求这两个国家补偿美国,否则就威胁撤出在这两个国家的驻军。他甚至表示,日本、韩国自己可以发展核武器。特朗普的上述言论,并不能得出他上台后会让美国回到孤立主义的外交路线,这些语言更像是选举语言。类似的语言也曾经不时地出现在美国政治人物或智库学者口中,但纵观战后美国外交史,还没有哪一届美国政府将孤立主义奉为对外政策的基本原则,特朗普同样不会,尤其不会动摇美国在亚太地区的盟友体系。大选结束后,特朗普给外国领导人最先打出电话中就有韩国总统朴谨惠,他会见的第一个外国领导人则是日本首相安倍晋三。这两个动作体现了特朗普对美国在亚太地区盟友的重视。在与日、韩领导人的交流中,特朗普均强调,与盟友的关系是美国亚太政策的基石。

  此外,特朗普竞选总统时期的顾问团队、特别是负责对外政策(含对外贸易)的顾问,以及逐渐浮上台面的执政团队国安和外交领域的人选,如杰夫·塞申斯、兰迪·福布斯、皮特·纳瓦罗、丹· 迪米科(Dan Dimicco)、迈克尔·弗林(Michael T. Flynn)、鲍勃· 科克(Bob Corker)等,基本上就是一个“里根主义者”团队,而特朗普本人提出的“让美国再次强大”与里根的“重振美国”几乎出自一个模子。可以预见,在外交和国安领域,尤其是美国对亚太政策方面,为确保美国的国家利益,特朗普政府会奉行更为强硬的政策。

  与奥巴马政府相比,特朗普政府亚太政策的最大变数在于“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)。据报道,当地时间11月21日晚,美国当选总统特朗普发布视频,表示将会在上任第一天发布总统行政令,退出 TPP。很多评论据此得出结论,称TPP已经胎死腹中或已寿终正寝。笔者以为,目前就判处TPP死刑为时尚早。对美国的亚太政策而言,TPP不仅仅是一个投资与贸易协议,它的政治意涵比经济意涵更加重要。美国是否通过TPP协议,关系到美国在亚太地区的领导地位、关系到美国的国际声誉与信誉,也是检验美国是否值得亚太地区盟友信任的一块试金石。特朗普政府在决定TPP命运时不会不考虑上述因素。因而,TPP命运仍属未定,复活的可能性并不小。不过,只要特朗普政府迟迟不能就TPP做出最终的安排,就会在一定程度上折损美国在亚太地区的影响力。

特朗普亚太政策调整趋势对中国的影响

  特朗普政府未来可能的亚太政策,带给中国的影响将是比较复杂的,很难简单地用有利或不利来概括,而应针对其亚太政策的不同领域做具体分析。

  首先,特朗普政府的亚太政策将有很大可能为中国在亚太地区的外交提供更大的空间,中国在亚太地区的外交环境可能会得到一定程度的改善。利己主义和以自我为中心,是美国亚太政策的重要特征,这在奥巴马的“亚太再平衡”战略中得到淋漓尽致的体现。这一战略在政治上就是要维护美国在亚太地区的领导权和主导地位,在经济上则是主导这一地区经济运行规则的制定权,在外交上利用这一地区的盟友和准盟友给中国制造麻烦。这一地区其他国家的国家利益,则不在美国亚太战略的考虑范围之内。这种过度的利己主义外交使得这一地区美国的一些盟友开始拉开与美国的距离。菲律宾杜特尔特政府采取疏离美国的政策,在很大程度上就是认识到,美国“亚太再平衡”战略仅仅是为了美国的国家利益,菲律宾并不能从这一战略中受益。而马来西亚、泰国、越南等东南亚国家尽管在不同程度上欢迎美国在这一地区的存在,但同样不希望过于紧密地配合美国的亚太战略。与奥巴马政府相比,特朗普更加强调“美国优先”的理念,即更加强调和注重维护美国的国家利益。这使得特朗普政府将更加难以维护和强化美国与东南亚多数国家的关系。值得一提的是,如果特朗普政府不能对TPP做出妥善安排,亚太地区国家对美国在亚太地区的领导能力质疑声就会加大,在这种情况下,中国在亚太地区将会获得更大的空间,中国在亚太地区的外交环境将得到一定程度的改善。

  其次,中国的地缘政治和安全环境可能会面临更大的压力。特朗普提出了强化美国实力的政策,将海军视为制约中国、维护美国在亚太地区地位的最重要资源,并主张大幅增加美国海军大型水面舰只的数量,“以实力促进和平”。如果说里根政府当初提出这一概念针对的是苏联的话,特朗普及其幕僚重拾这一概念,所针对的自然就是中国。特朗普的外交政策顾问纳瓦罗和格雷在反思奥巴马的“亚太再平衡”战略时认为,奥巴马的“亚太再平衡”战略之所以成效不彰,就在于声音很大,但手中缺少一根大棒。而特朗普的亚太政策,很有可能出现另外一种情况:手持大棒、在亚太地区不事声张却张扬地游荡。一旦特朗普政府在国会配合下实施其造舰计划,并如竞选中所言,加强在中国周边海域的海上力量部署,中国的地缘政治和安全环境将面临更大的压力。

  第三,在经济领域,特朗普的亚太政策既会给中国带来机遇,也会给中国带来挑战,中美在经济领域的摩擦会成为新的常态。特朗普在竞选过程中对TPP问题的表态,以及美国国内强大的反全球化浪潮,让TPP在美国处于搁浅状态,若TPP在美国久拖不决,亚太地区国家将转向推动另一多边贸易协议,即“区域全面经济伙伴关系”(RCEP),这对中国而言是一大利好。但是,在人民币对美元汇率、知识产权问题和对美贸易顺差(2015年中国对美贸易顺差达3656.9亿美元)等方面,特朗普对中国也多次发出尖锐的指责。可以预计,中美在经济领域里的摩擦将主要集中在这三大领域,摩擦的频率比奥巴马政府时期会更加频繁,中国在这三大领域将会承受来自美国更大的压力。

  第四,中国在意识形态领域的大环境可能会有所改善,但实质压力不会减小。特朗普并不是具有鲜明意识形态色彩的政治家,而是一个成功的商人,价值观念在其心目中并不占据多大的空间,这体现在他在竞选中鲜有提及民主与人权等话题。他很难像其前任那样热衷于在亚太地区推动价值观外交,在亚太地区推动民主。民主、人权、民族和宗教等问题不大会成为特朗普处理中美关系的重要内容。但是,美国在这一领域有一套完整的机制,上至美国国务院民主、劳工与人权事务署,下至与美国政府关系密切的非政府组织如全国民主基金会(NED)、国际共和研究所(IRI)、民主党国际事务协会(NDI)等,以及索罗斯基金会、开放社会研究所等民间机构,这些机构在亚太地区推动民主的活动,不会受美国政府更迭的影响。所以就制度层面而言,这方面的压力不会减小。

  总体而言,特朗普的亚太政策尚处于摸索阶段,他本人也许尚未有成熟的亚太政策构想,他的国安和外交团队也尚未完全成型并进入状态。但对于选后逐渐向共和党建制派靠拢的特朗普而言,他的亚太政策应该不会像他在竞选总统阶段那样,时有惊人之举。尽管目前他本人不愿意在这个问题上多表态,但我们基本上可以判断,特朗普政府的亚太政策基本上还是可以预测的,不会制造太多的意外。

  (作者系浙江大学世界史所暨美国研究中心教授,所长)

  (责任编辑:徐海娜)

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  [1] 科尔本:《杜特尔特美中政策核心给东盟增添不确定性》, http://www.voachinese.com/a/duterteus-china-policy-20161025/3566055.html.

  [2] 莉雅:《中美学者:美下届政府需重新审视其亚洲政策》,http://www.voachinese.com/a/uschinese-scholars-20161027/3568913.html.

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